Das Lieferketten-sorgfaltspflichtengesetz

Ein Interview mit Steven Bechhofer über Umsetzungsherausforderungen, Kritik, internationaler Vergleich, Tipps und Ausblick

Herr Bechhofer, 2011 wurde mit den UN-Leitprinzipien für Wirtschaft und Menschenrechte ein Rahmen zur Achtung von Menschenrechten in Unternehmen geschaffen. Was hat sich seitdem in der Praxis getan?

Infolge der Veröffentlichung der UN-Leitprinzipien hat die damalige Bundesregierung im September 2017 einen sogenannten Nationalen Aktionsplan (NAP) zur besseren Anwendung international anerkannter Arbeits-, Sozial- und Umweltstandards, -grundsätze und -verpflichtungen (insbesondere von Übereinkünften der UN, der OECD und der IAO sowie anwendbarer Umweltabkommen) in globalen Lieferketten veröffentlicht. In den Folgejahren wurde auf nationaler und internationaler Ebene versucht, diese Grundsätze umzusetzen und anzuwenden. Tatsächlich ergab eine bundesweite Erhebung, deren Ergebnisse im Juli 2020 veröffentlicht wurden, dass lediglich zwischen 13 % und 17 % aller deutschen Unternehmen den Vorgaben des NAP entsprachen und nur ca. 20 % aller Unternehmen mit mehr als 500 Mitarbeiter versucht hatten, die NAP-Vorgaben durch Einbeziehung der direkten Lieferketten zu erfüllen. Das lag deutlich hinter den Erwartungen der Politik. So kam es, dass das deutsche Lieferkettensorgfaltspflichtengesetz (LkSG) im Juni 2021 verabschiedet wurde und nun Anfang 2023 in Kraft tritt.

Mit dem deutschen Lieferkettensorgfaltspflichtengesetz (LkSG) werden nun für große Unternehmen verbindliche Sorgfaltsstandards definiert. Wo sehen Sie die größten Herausforderungen in der Umsetzung?

Die großen Herausforderungen liegen einerseits in der Schaffung einer Organisation zur Erfüllung der gesetzlichen Vorgaben aber auch in der effektiven Umsetzung. Das Prinzip ist simpel: kenne Deinen Betrieb sowie Deine Lieferanten und sorge dafür, dass Menschenrechte – wie z. B. das Verbot von Kinderarbeit – beachtet werden. Die Herausforderungen entstehen, wenn man sich vergegenwärtigt, was das Gesetz im Sinne einer Aufbau- und Ablauforganisation sowie der Einrichtung eines ständigen Monitorings verlangt. Dazu gehören:

• Aufbau eines Risikomanagementsystems, das angemessene Maßnahmen für alle wesentlichen Geschäftsprozesse definiert (Lieferkettensorgfaltspflichtengesetz § 4)
• Bestimmung von internen Verantwortlichen, über deren Tätigkeit sich das Management mindestens jährlich informieren muss (Lieferkettensorgfaltspflichtengesetz § 4)
• Durchführung regelmäßiger Risikoanalysen bzgl. Risiken im eigenen Unternehmen oder bei direkten Lieferanten bei wesentlichen Änderungen, jedoch mindestens jährlich (Lieferkettensorgfaltspflichtengesetz § 5)
• Eine von der Geschäftsführung verabschiedete Grundsatzerklärung zur Nachhaltigkeitsstrategie des Unternehmens (Lieferkettensorgfaltspflichtengesetz § 6)
• Ergreifen vorbeugender Maßnahmen im eigenen Unternehmen und bei den Vertragspartnern,, inkl. Umsetzung der Nachhaltigkeitsstrategie und risikobasierter Steuerungsstrategien, angemessener Beschaffungsstrategien und Durchführung von Schulungen sowie Sorge dafür tragen, dass die Partner dies innerhalb ihrer Lieferketten sicherstellen; Überprüfung der Wirksamkeit der Maßnahmen bei wesentlichen Änderungen, mindestens jedoch jährlich (Lieferkettensorgfaltspflichtengesetz § 6)
• Durchführung von Abhilfemaßnahmen im eigenen Unternehmen und bei direkten Lieferanten, – aber auch bei indirekten Lieferanten – sobald das Unternehmen erfahren hat, dass eine Verletzung menschenrechts- oder umweltbezogener Pflichten eingetreten ist oder unmittelbar bevorsteht (Lieferkettensorgfaltspflichtengesetz § 7)
• Erfüllung von Sorgfaltspflichten bei indirekten Lieferanten, sobald wesentliche Erkenntnisse über eine Verletzung sozialer oder ökologischer Aspekte vorliegen (Lieferkettensorgfaltspflichtengesetz § 9)
• Einrichtung von Beschwerdeverfahren, bei denen Risiken in der Lieferkette von jedem gemeldet werden können, der sich damit auskennt; Überprüfung der Wirksamkeit der Verfahren bei wesentlichen Änderungen, mindestens jedoch jährlich (Lieferkettensorgfaltspflichtengesetz § 8)
• Regelmäßige Dokumentation und Berichterstattung, Aufbewahrung aller zugehörigen Dokumente für 7 Jahre, Veröffentlichung eines Jahresberichts auf der Website 4 Monate nach Geschäftsjahresende (Lieferkettensorgfaltspflichtengesetz § 10)

Welche Kritik gibt es am Lieferkettensorgfaltspflichtengesetz?

Die Kritiken am LkSG sind vielfältig. Einerseits geht es um die effektive Umsetzung, andererseits um den Aufwand, der betrieben werden muss, um die Vorgaben des Gesetzes zu erfüllen. Bei den betroffenen Unternehmen gibt es Unsicherheiten, die leider nur teilweise von den sogenannten „FAQ“ und der „Handreichung zu Beschwerdeverfahren“, die das BAFA (Bundesamt für Wirtschaft und Ausfuhrkontrolle) im Oktober 2022 veröffentlicht hat, beantwortet werden.

Als Beispiel dient vielleicht eines der zentralen Themen des LkSG: die Einrichtung eines wirksamen Risikomanagements zur Erfassung von Menschenrechtsrisiken (§ 4 LkSG). In § 4 wird die Einrichtung eines angemessenen und wirksamen Risikomanagements zur Einhaltung der Sorgfaltspflichten gefordert. Zwar haben deutsche Unternehmen in den letzten zweieinhalb Jahrzehnten seit dem Inkrafttreten des Gesetzes zur Kontrolle und Transparenz im Unternehmen (KonTraG) zahlreiche Risikomanagement-Systeme entwickelt und implementiert, doch das neue Gesetz fordert einen Paradigmen-Wechsel – nämlich die Sichtweise der möglich Betroffenen, statt des Unternehmens zu Grunde zu legen. Weil bereits die herkömmlichen Systeme teilweise große Schwächen offenbarten, bleibt abzuwarten, ob wirksame Systeme zur Erkennung von Menschenrechtsrisiken in den Wertschöpfungsnetzwerken entstehen werden oder ob es nur Systeme mit „Feigenblattfunktion“ gibt.

Im Gesetz wird außerdem darauf hingewiesen, das Risikomanagement in allen maßgeblichen Geschäftsabläufen durch angemessene Maßnahmen zu verankern sei. Dazu müssen erst einmal die Prozesse identifiziert werden, bei denen diese Vorgabe von Bedeutung ist und es muss darauf hingewirkt werden, dass die entsprechenden Mitarbeiter unterrichtet und – wenn nötig –geschult werden. Das erfordert Training und somit Zeit und Ressourcen, die die Unternehmen investieren müssen, um auf die Kernthemen in den unterschiedlichen Funktionen, wie z. B. Einkauf, Personal (HR) aber auch im Bereich Arbeitssicherheit sowie Umweltschutz einzugehen und diese auch dem Vorstand und dem Aufsichtsrat näherzubringen.

Ein weiterer Kritikpunkt betrifft die Erfordernisse für Unternehmen, durch Maßnahmen auf die jeweiligen Risiken präventiv einzuwirken. Nach dem Gesetz sind solche Maßnahmen wirksam, die es ermöglichen, menschenrechtliche und umweltbezogene Risiken zu erkennen und zu minimieren sowie Verletzungen menschenrechts- oder umweltbezogener Pflichten zu verhindern, zu beenden oder deren Ausmaß zu minimieren, wenn das Unternehmen diese Risiken oder Verletzungen innerhalb der Lieferkette verursacht oder dazu beigetragen hat. In der Praxis ist die Definition, ab wann es sich überhaupt um ein menschenrechts- und / oder umweltbezogenes Risiko handelt, alles andere als eine simple Feststellung und schon gar nicht trivial – insbesondere vor dem Hintergrund unterschiedlicher Kulturräume. Welche Maßnahmen im Einzelfall als angemessen gelten können, ist in der Praxis nicht einfach zu beurteilen. Hier trägt das Gesetz durch Unschärfen zu weiteren Verunsicherungen bei.

Wie ist das deutsche Lieferkettensorgfaltspflichtengesetz (LkSG) im internationalen Vergleich einzuordnen?

Im internationalen Vergleich ist das deutsche LkSG nicht einzigartig. Es hat bereits Gesetze gegeben, wie z. B. den „UK Modern Slavery Act“ 2015, der den Schutz von Menschenrechten in der Lieferkette in nationales Recht umgesetzt hat. Auch Australien, Frankreich, die Niederlande und die Kalifornien (USA ) haben Gesetze erlassen, die es sich zum Ziel gesetzt haben, die Wahrung von Menschenrechten in der Lieferkette sicherzustellen. Allerdings stellt das deutsche Gesetz im Vergleich hohe Anforderungen an die Umsetzung, die eine neue Qualität in der Betrachtung der Menschenrechte zur Folge haben wird – auch im eigenen Land und in den eigenen Betrieben im Ausland. Das neueste amerikanische Gesetz, „Uyghur Forced Labor Prevention Act“ (UFLPA), das letztes Jahr in Kraft getreten ist, hat darüberhinaus eine geopolitische Dimension, zeigt aber bereits eine starke Wirkung, weil es eine widerlegbare Vermutung in den Raum stellt, dass alle Güter aus einem bestimmten Bezirk in der Volksrepublik China – der Xingjiang Uyghur Autonomous Region (XUAR) – mit Sklavenarbeit hergestellt wurden. Hersteller aus diesem Raum müssen also den positiven Nachweis erbringen (unter anderem durch Bekanntgabe der kompletten Lieferkette, einer Auflistung aller beteiligten Arbeiter des eigenen Betriebs und weitere Nachweise, dass ihre Produkte ohne Ausnutzung von Sklaverei hergestellt wurden), dass keine Sklavenarbeit in der Lieferkette vorliegt, bevor ihre Produkte in die Vereinigten Staaten eingeführt werden dürfen. Zur Zeit betrifft das mindestens drei große chinesische Hersteller von Photovoltaik-Platten und ihre Kunden. Solche Mechanismen senden starke Signale, doch es bleibt hier abzuwarten, ob dieses Gesetz rein geopolitisch – also ausschließlich im zweiseitigen Verhältnis zwischen USA und China von Bedeutung bleibt, oder ob nun auch andere Staaten und Wirtschaftzweige in den Fokus rücken.

Der Kern der Erfüllung des LkSG ist die Risikoanalyse zur Priorisierung der möglichen Menschenrechtsrisiken. Welchen Tipp können Sie Unternehmen für eine erfolgreiche Umsetzung mitgeben?

Mein Tipp lautet: Sich frühzeitig mit dem Thema „Menschenrechtsrisiken“ auseinanderzusetzen. Wie gerade erwähnt, ist die Feststellung, wann ein Risiko im Einzelnen vorliegt, nicht trivial und nicht einfach zu bestimmen. Speziell, wenn es dann um die Priorisierung von Risiken geht (welche Menschenrechtsthemen sind wichtig und / oder am bedeutendsten für den betroffenen Personenkreis). Wie diese dann im eigenen Betrieb oder gar mit Lieferanten besprochen und mit Maßnahmen präventiv behandelt werden, können die Verfahren beliebig komplex machen. Je nachdem kann der Prozess zeitaufwändig und umfangreich sein. Betriebe, für die das LkSG erst ab 2024 gilt (Betriebe mit mindestens 1.000 MitarbeiterInnen) wären gut beraten, trotz der scheinbar bequemen Zeitspanne sofort zu beginnen und nicht erst in der zweiten Jahreshälfte oder Ende 2023 darüber nachzudenken, wie sie die Anforderungen des Gesetzes umsetzen wollen.

Auch auf EU-Ebene wird aktuell an einem Lieferkettengesetz gearbeitet. Kürzlich wurde publik, dass hinter den Kulissen hart um die Inhalte des Gesetzes gerungen wird. Auf was sollten Unternehmen sich langfristig einstellen? Ist damit zu rechnen, dass die Anforderungen zukünftig weiter steigen?

Ja, auf EU-Ebene wird aktuell an einer eigenen Lieferketten-Direktive („Directive on Corporate Sustainability Due Diligence“) gearbeitet. Diese wurde am 23.02.2022 erstmalig vorgestellt. Sie weist mit dem deutschen Gesetz in vielen Punkten Ähnlichkeiten auf, z. B. im Hinblick auf die Anforderungen an eine Grundsatzerklärung, die Einführung eines Beschwerdemechanismus und bezüglich einer Pflicht zu einer umfangreichen jährlichen Berichterstattung. In anderen Punkten geht der Entwurf dieser Verordnung jedoch wesentlich weiter, z. B. sollen alle Lieferanten in der „Value Chain“ im Fokus sein und nicht – wie im deutschen LkSG – nur die direkten Lieferanten oder die bekannten Sub-Lieferanten, die mit Menschenrechtsverletzungen in Verbindung gebracht werden. Zudem stehen dort nicht nur die klassischen Menschenrechte, sondern auch die Sorgfaltspflichten zur Vermeidung von negativen Auswirkungen auf Menschen, Umwelt und Klima entlang der gesamten Wertschöpfungskette im Fokus der Betrachtung. Ein Plan zur Bekämpfung des Klimawandels steht also als zusätzliche Verpflichtung im Raum. Dieser Entwurf soll Ende 2022 bis Mitte 2023 als Position vom Europäischen Rat und vom Europa-Parlament gefestigt und Mitte / Ende 2023 durch den Abschluss des Trialogs verabschiedungsreif gemacht werden, mit dem Ziel die Verordnung 2026 bzw. 2028 in Kraft treten zu lassen. Zuletzt gab es Kontroversen über die Anwendbarkeit der neuen Verordnung im Hinblick auf die Größe der Unternehmen, die unter die Direktive fallen sollen und ob ganze Sektoren –, wie z. B. der Finanzsektor – ausgeklammert werden sollen, was wohl inzwischen vom Tisch ist. Laut Entwurf soll diese Verordnung dann für europäische Unternehmen gelten – entweder, wenn sie mindestens 500 Beschäftigte und 150 Mio. Euro Umsatz oder mindestens 250 Beschäftigte und 40 Mio. Euro Umsatz aufweisen, von dem 50 % in ausgewählten Risikosektoren (z. B. der Textilindustrie) erzielt werden. Es bleibt abzuwarten, was die Konsultationen ergeben und welchen Einfluss die Diskussionen auf die endgültige Fassung der Direktive haben werden.

Für Firmen, die bereits unter das deutsche LkSG fallen, ist es sicherlich nicht verkehrt, die Verfahren und Prozesse, die man für das LkSG ohnehin einrichten muss, so robust wie möglich zu gestalten, damit eine Erweiterung der Betrachtung auf weitere Lieferanten in der Lieferkette möglich wird und um vorbereitet zu sein, die neu hinzukommenden Themen (Schutz der Biodiversität, Klimaschutz) in die Risikobetrachtung und in die Berichterstattung einzubeziehen.

Für Unternehmen, die (noch) nicht unter das LkSG, aber womöglich unter die neue europäische Direktive fallen könnten, bedeutet der Entwurf, dass sie sich rechtzeitig mit den Themen, die sich aus der Direktive ergeben, befassen und die voraussichtlichen Lehren aus der Umsetzung des LkSG in anderen Unternehmen ziehen sollten.